以算法治理為抓手 促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展

　　隨著移動互聯(lián)基礎(chǔ)設(shè)施的大力建設(shè)和移動終端設(shè)備的廣泛普及，信息通信技術(shù)和數(shù)字數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用場景和頻次得到極大豐富和提升，海量的用戶數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、流動、使用、開發(fā)得到極大提速，算法技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用得到極大激勵。以海量數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的人工智能算法與網(wǎng)約車、網(wǎng)絡(luò)購物、靈活用工等應(yīng)用場景的深度融合，給數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展注入強大動能。同時，由于算法技術(shù)及應(yīng)用場景的深度商業(yè)化和廣泛市場化，“大數(shù)據(jù)殺熟”、誘導(dǎo)用戶沉迷網(wǎng)絡(luò)、過度消費等算法技術(shù)在數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展中引發(fā)的負效應(yīng)已深度沖擊了市場競爭秩序和社會管理秩序，給維護市場公平競爭、消費者合法權(quán)益、社會治理乃至國家安全都帶來了諸多挑戰(zhàn)，迫切需要對算法應(yīng)用加強規(guī)范，保障和促進以“數(shù)據(jù)、算法、算力”為核心要素的數(shù)字經(jīng)濟健康發(fā)展。

　　2022年1月12日，國務(wù)院印發(fā)《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》（簡稱《規(guī)劃》）�！兑�(guī)劃》指出，我國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展迅速，但依然面臨發(fā)展不平衡、不充分、不規(guī)范的問題，需要提高我國數(shù)字經(jīng)濟治理水平。應(yīng)優(yōu)化升級數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，推進“云網(wǎng)協(xié)同”和“算網(wǎng)融合”發(fā)展，加快構(gòu)建算力、算法、數(shù)據(jù)、應(yīng)用資源協(xié)同的全國一體化大數(shù)據(jù)中心體系�！兑�(guī)劃》提出，應(yīng)當(dāng)堅持公平競爭、安全有序的基本原則，以競爭政策為基礎(chǔ)，兼顧促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與保障市場運行安全，結(jié)合市場監(jiān)管、宏觀調(diào)控、政策法規(guī)等多種規(guī)制手段，協(xié)調(diào)多主體，共同搭建完善協(xié)同監(jiān)管規(guī)則制度，推動平臺經(jīng)濟健康發(fā)展。

　　作為互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)和應(yīng)用大國，我國高度重視對互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域各類行為及相關(guān)數(shù)據(jù)安全的建設(shè)，目前已形成包括《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》等多部法律法規(guī)在內(nèi)的較為成熟的網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)及算法的監(jiān)管體系。2021年12月31日，國家網(wǎng)信辦、工業(yè)和信息化部、公安部、國家市場監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》（簡稱《規(guī)定》），2022年3月1日起正式施行�！兑�(guī)定》作為上述法規(guī)體系的重要組成部分，與《規(guī)劃》中數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)堅持公平競爭、安全有序的基本原則相一致，是貫徹落實中央關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作戰(zhàn)略部署、推進互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)生態(tài)治理的重要舉措。《規(guī)定》的發(fā)布為懲治算法亂象提供了明確且具有針對性和操作性的法律規(guī)范，對規(guī)范和促進數(shù)字經(jīng)濟健康發(fā)展具有重大意義。

　　一、夯實安全發(fā)展底線，規(guī)范算法至善

　　《規(guī)劃》指出，在發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的同時，還應(yīng)牢牢守住安全底線，著力強化數(shù)字經(jīng)濟安全體系。要增強網(wǎng)絡(luò)安全防護能力，提升數(shù)據(jù)安全保障水平，切實有效防范各類風(fēng)險。其中算法治理作為整個數(shù)字經(jīng)濟整體治理與系統(tǒng)治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不僅涉及到市場治理，還涉及到社會治理與國家總體安全。正如《規(guī)定》第六條明確規(guī)定，算法推薦服務(wù)提供者不得利用算法推薦服務(wù)，從事危害國家安全和社會公共利益、擾亂經(jīng)濟秩序和社會秩序、侵犯他人合法權(quán)益等法律、行政法規(guī)禁止的活動；第七條明確要求算法推薦服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)落實算法安全主體責(zé)任，建立健全數(shù)據(jù)安全保護和個人信息保護等管理制度和技術(shù)措施。這在國家安全層面和個人信息保護層面，均對算法推薦服務(wù)提供者提出了新的要求，為國家安全、社會公共利益、個人隱私等提供了重要制度保障。

　　在實踐中，算法推薦服務(wù)提供者往往會借助算法技術(shù)對消費者用戶數(shù)據(jù)進行分析整理，形成用戶模型或用戶標簽，并以此為基礎(chǔ)進行精準推送。用戶模型或用戶標簽雖然可以提高信息推送效率，但是易形成“信息繭房”，使用戶局限在自己熟悉的領(lǐng)域內(nèi)，滿足于被動的知識積累，無法獲取全面、客觀的信息；若將違法和不良信息關(guān)鍵詞記入用戶興趣點或者作為用戶標簽并據(jù)以推送信息，還可能會對用戶的身心健康產(chǎn)生不利影響。對此，《規(guī)定》第十條要求算法推薦服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)完善記入用戶模型的興趣點規(guī)則和用戶標簽管理規(guī)則，不得將違法和不良信息關(guān)鍵詞記入用戶興趣點或者作為用戶標簽并據(jù)以推送信息。

　　當(dāng)前，算法在降低公眾篩選有效信息時間成本的同時，也擴大了網(wǎng)絡(luò)生態(tài)失衡、失真的風(fēng)險，操縱榜單或者檢索結(jié)果排序、控制熱搜或者精選等干預(yù)信息呈現(xiàn)的問題層出不窮，針對這些問題，《規(guī)定》第十四條規(guī)定，“算法推薦服務(wù)提供者不得利用算法虛假注冊賬號、非法交易賬號、操縱用戶賬號或者虛假點贊、評論、轉(zhuǎn)發(fā)，不得利用算法屏蔽信息、過度推薦、操縱榜單或者檢索結(jié)果排序、控制熱搜或者精選等干預(yù)信息呈現(xiàn)，實施影響網(wǎng)絡(luò)輿論或者規(guī)避監(jiān)督管理行為”。此款規(guī)定將有效規(guī)制借助算法技術(shù)對網(wǎng)絡(luò)輿論產(chǎn)生不良影響的行為，暢通社會監(jiān)督的渠道。

　　二、“以人為本”框定算法應(yīng)用紅線

　　當(dāng)前，受到新冠肺炎疫情的影響，傳統(tǒng)行業(yè)的就業(yè)者難以便捷就業(yè)，而以平臺經(jīng)濟為基礎(chǔ)的靈活用工形式則吸引了大量的勞動者就業(yè)，緩解了民生壓力。外賣配送員、專車司機、網(wǎng)約家政等主體均依靠互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟獲取訂單，但這些勞動者的權(quán)益亦可能受到算法不合理的訂單分配、獎懲規(guī)則及工作時間安排影響，被迫延長工作時間、超出工作強度，或是無法正常接收訂單。對此，《規(guī)劃》指出，應(yīng)當(dāng)切實有效防范各類風(fēng)險，建立完善相關(guān)算法，健全靈活就業(yè)人員參加社會保險制度和勞動者權(quán)益保障制度�！兑�(guī)定》第二十條規(guī)定，“算法推薦服務(wù)提供者向勞動者提供工作調(diào)度服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)保護勞動者取得勞動報酬、休息休假等合法權(quán)益，建立完善平臺訂單分配、報酬構(gòu)成及支付、工作時間、獎懲等相關(guān)算法”。

　　同時，面對我國老齡化社會的加速到來，《規(guī)劃》指出，優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施智能升級，應(yīng)當(dāng)充分滿足老年人等特殊群體的需求；強化數(shù)字經(jīng)濟安全體系，同樣需要健全完善針對老年人等特殊群體的網(wǎng)絡(luò)保護機制。當(dāng)下，隨著人工智能技術(shù)的應(yīng)用范圍擴大，整個社會都向著智能化方向不斷發(fā)展。但是對于老年人群體來說，由于學(xué)習(xí)能力不如年輕人，面對新興的算法推薦服務(wù)，可能難以有效掌握，故無法享受到算法推薦服務(wù)所帶來的全新體驗，甚至隨著智能化設(shè)備不斷取代傳統(tǒng)的設(shè)備，也給老年人群體帶來了諸多不便之處。對此，《規(guī)定》第十九條規(guī)定，“算法推薦服務(wù)提供者向老年人提供服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)保障老年人依法享有的權(quán)益，充分考慮老年人出行、就醫(yī)、消費、辦事等需求，按照國家有關(guān)規(guī)定提供智能化適老服務(wù)，依法開展涉電信網(wǎng)絡(luò)詐騙信息的監(jiān)測、識別和處置，便利老年人安全使用算法推薦服務(wù)”。

　　此外，由于未成年人尚未形成健全的價值觀，難以甄別紛繁復(fù)雜的各類信息，易受互聯(lián)網(wǎng)不良信息或應(yīng)用服務(wù)的影響，尤其是網(wǎng)絡(luò)游戲、短視頻等應(yīng)用軟件導(dǎo)致未成年人沉迷的事件迭起，引發(fā)了公眾的廣泛熱議。對此，《規(guī)劃》指出，應(yīng)當(dāng)健全完善針對未成年人等特殊群體的網(wǎng)絡(luò)保護機制�！兑�(guī)定》第十八條明確要求，算法推薦服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)依法履行未成年人網(wǎng)絡(luò)保護義務(wù)，提供適合未成年人特點的服務(wù)，便利未成年人獲取有益身心健康的信息，不得向未成年人推送影響未成年人身心健康的信息，并且不得利用算法推薦服務(wù)誘導(dǎo)未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)。

　　三、做好分類協(xié)同，提升算法治理水平

　　千人千面，個性化應(yīng)用是算法的典型特征，故依據(jù)算法應(yīng)用所涉及的內(nèi)容類別、輿論屬性以及用戶規(guī)模等因素，以及算法應(yīng)用對網(wǎng)絡(luò)安全可能產(chǎn)生的風(fēng)險大小，對社會產(chǎn)生的損害范圍及程度，對其進行分級分類的治理是當(dāng)前算法治理的主流觀點和基本理路。如《規(guī)定》第二十三條明確了分級分類的差異化監(jiān)管制度，要求網(wǎng)信部門會同電信、公安、市場監(jiān)管等有關(guān)部門，根據(jù)算法推薦服務(wù)的輿論屬性或者社會動員能力、內(nèi)容類別、用戶規(guī)模等要素對算法推薦服務(wù)提供者實施分級分類管理，更加全面地開展算法安全評估和監(jiān)督檢查等各項工作。

　　為進一步應(yīng)對算法千人千面、難以把握的“黑箱”屬性，《規(guī)定》第二十四條明確了算法備案制度，要求具有輿論屬性或者社會動員能力的算法推薦服務(wù)提供者應(yīng)通過互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法備案系統(tǒng)填報服務(wù)提供者的服務(wù)形式、應(yīng)用領(lǐng)域、算法自評估報告等信息，履行備案手續(xù)。算法備案制度的建立有助于對算法推薦服務(wù)進行監(jiān)管，更好預(yù)防算法可能帶來的風(fēng)險。

　　同時，《規(guī)劃》明確指出為健全完善數(shù)字經(jīng)濟治理體系，需進一步強化協(xié)同治理和監(jiān)管機制，增強政府?dāng)?shù)字化治理能力，完善多元共治新格局。

　　根據(jù)《規(guī)劃》要求，規(guī)范算法應(yīng)用，首先，應(yīng)強化協(xié)同治理機制，加強政府內(nèi)部不同部門之間的協(xié)同治理，應(yīng)明晰主管部門、監(jiān)管機構(gòu)職責(zé)，強化跨部門、跨層級、跨區(qū)域協(xié)同監(jiān)管，明確監(jiān)管范圍和統(tǒng)一規(guī)則，加強分工合作與協(xié)調(diào)配合。正如，在《規(guī)定》第三條中所規(guī)定的參與算法推薦服務(wù)治理部門除了國家網(wǎng)信部門，還包括電信、公安、市場監(jiān)管等有關(guān)部門，《規(guī)定》指出，這些部門依據(jù)各自職責(zé)負責(zé)算法推薦服務(wù)監(jiān)督管理工作，地方部門則依據(jù)職責(zé)負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)管工作。然而，由于算法推薦服務(wù)往往具有跨區(qū)域、跨領(lǐng)域等特性，在監(jiān)管過程中亦可能同時牽涉多個監(jiān)管部門或多個區(qū)域的地方監(jiān)管部門，因此，為避免在監(jiān)管過程中因職責(zé)交叉而導(dǎo)致相互推諉的情況發(fā)生，還需建立跨部門跨區(qū)域的協(xié)同監(jiān)管機制。

　　其次，應(yīng)建立完善多元共治�！兑�(guī)劃》明確，要建立完善政府、平臺、企業(yè)、行業(yè)組織和社會公眾多元參與、有效協(xié)同的數(shù)字經(jīng)濟治理格局。

　　行業(yè)健康發(fā)展，一方面需要法律規(guī)范和政府監(jiān)管形成外部約束，另一方面也需要行業(yè)自律。為此，《規(guī)劃》指出，要進一步推進行業(yè)服務(wù)標準建設(shè)和行業(yè)自律。為鼓勵算法服務(wù)行業(yè)形成行業(yè)自律，《規(guī)定》第五條明確強調(diào)，鼓勵相關(guān)行業(yè)組織加強行業(yè)自律，建立健全行業(yè)標準、行業(yè)準則和自律管理制度，督促指導(dǎo)算法推薦服務(wù)提供者制定完善服務(wù)規(guī)范、依法提供服務(wù)并接受社會監(jiān)督，尤其對當(dāng)前社會各界普遍關(guān)注的“大數(shù)據(jù)殺熟”、“信息繭房”等算法熱點問題及其法律責(zé)任進行了明確規(guī)范，為建立健全多元共治格局奠定制度基礎(chǔ)。

　　目前，我國以數(shù)字經(jīng)濟為主要經(jīng)濟業(yè)態(tài)和行業(yè)的發(fā)展正站在新周期起點之上，數(shù)字經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。治理算法已構(gòu)成保障和促進數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重中之重，其不僅關(guān)乎數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的效率，還涉及數(shù)字經(jīng)濟運行的安全，為此，盡快搭建安全規(guī)范、“以人為本”覆蓋算法應(yīng)用全周期、全場景、全流程的分類協(xié)同治理機制及方式方法已成為引導(dǎo)算法向善、激勵算法創(chuàng)新、釋放算法正效能的關(guān)鍵。（作者：陳兵　南開大學(xué)法學(xué)院教授、司法與社會研究中心主任，中國新一代人工智能發(fā)展戰(zhàn)略研究院特約研究員）