單雙號限行通告誰有權(quán)發(fā)布？發(fā)布是否需要經(jīng)過一定程序
單雙號限行通告，誰有權(quán)發(fā)布？
專家解讀太原市區(qū)實(shí)施機(jī)動車單雙號限行通告
□ 本報記者 馬超 王志堂
12月19日23時40分，山西省太原市公安局交警支隊(duì)官方微博@太原交警發(fā)布《關(guān)于在市區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施機(jī)動車單雙號限行交通管制的通告》，此次限行時間為12月22日0時至12月31日24時，落款為太原市公安局。
通告發(fā)布后，一石激起千層浪。微信朋友圈、微博、短視頻等議論不斷：限行的法律依據(jù)是什么？限行通告是否屬于重大決策？究竟該由誰發(fā)布？發(fā)布是否需要經(jīng)過一定程序？
帶著這些問題，《法治日報》記者采訪了多個部門及相關(guān)法律專家。
法律規(guī)定明確
“各位街坊鄰居，由于為時不短的限行為工作出行帶來極大的困擾，欲拼車出行。本人車牌尾號為雙號，在小店區(qū)南中環(huán)長治路交叉口附近工作，單日可以拼車者請與我聯(lián)系……”這是太原市一小區(qū)業(yè)主發(fā)在微信群里的一條信息。
記者了解到，這次通告是今冬太原市發(fā)布的第二份限行通告。前一份限行通告是12月13日17時41分由太原市公安局交警支隊(duì)官方微博、微信同時發(fā)布，限行時間為12月14日0時至12月15日24時，限行方式同樣是單雙號限行，落款同樣為太原市公安局。
通過查看兩份通告，記者發(fā)現(xiàn)，兩次限行均是“為減少機(jī)動車尾氣排放，保障人民群眾身體健康”，其依據(jù)主要是“《中華人民共和國道路交通安全法》《中華人民共和國大氣污染防治法》等法律規(guī)定”。
記者隨即查閱了上述兩部法律，發(fā)現(xiàn)道路交通安全法全文共8章124條，其中與限制通行、交通管制有關(guān)的條款共2條，分別是：
第三十九條 公安機(jī)關(guān)交通管理部門根據(jù)道路和交通流量的具體情況，可以對機(jī)動車、非機(jī)動車、行人采取疏導(dǎo)、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群眾性活動、大范圍施工等情況，需要采取限制交通的措施，或者作出與公眾的道路交通活動直接有關(guān)的決定，應(yīng)當(dāng)提前向社會公告。
第四十條 遇有自然災(zāi)害、惡劣氣象條件或者重大交通事故等嚴(yán)重影響交通安全的情形，采取其他措施難以保證交通安全時，公安機(jī)關(guān)交通管理部門可以實(shí)行交通管制。
而大氣污染防治法全文共8章129條，其中與限制機(jī)動車行駛有關(guān)的條款僅1條：
第九十六條 縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)重污染天氣的預(yù)警等級，及時啟動應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)應(yīng)急需要可以采取責(zé)令有關(guān)企業(yè)停產(chǎn)或者限產(chǎn)、限制部分機(jī)動車行駛、禁止燃放煙花爆竹、停止工地土石方作業(yè)和建筑物拆除施工、停止露天燒烤、停止幼兒園和學(xué)校組織的戶外活動、組織開展人工影響天氣作業(yè)等應(yīng)急措施。
“通過上述規(guī)定不難看出，只有在道路和交通流量較大、大型群眾性活動、大范圍施工、嚴(yán)重影響交通安全的情況下，公安機(jī)關(guān)交通管理部門才可以限制通行、進(jìn)行交通管制。太原兩份限行通告中為‘減少機(jī)動車尾氣排放，保障人民群眾身體健康’顯然不在此列�！鄙轿魇⌒姓▽W(xué)研究會會長、山西大學(xué)法學(xué)院教授彭云業(yè)說。
彭云業(yè)表示，根據(jù)應(yīng)急需要可以采取限制部分機(jī)動車行駛等應(yīng)急措施的應(yīng)當(dāng)是縣級以上地方人民政府，而非公安機(jī)關(guān)及其交管部門。
為何發(fā)布通告
這兩次限行通告發(fā)布由何而來？發(fā)布之前是否經(jīng)過合法性審查？記者就此聯(lián)系了太原市公安局和太原市公安局交警支隊(duì)，兩部門相關(guān)人員給出的回復(fù)均為：接上級部門要求發(fā)布。
隨后，記者根據(jù)山西省、市、縣三級政府新聞發(fā)言人名單和電話嘗試聯(lián)系太原市人民政府辦公室，但電話均為無人接聽狀態(tài)。
記者對比兩份通告發(fā)現(xiàn)，第一份通告除了依據(jù)兩部法律以外，還有“市生態(tài)環(huán)境局的要求”，第二份限行通告還明確了決定限行的主體，即市改善省城環(huán)境質(zhì)量領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。
據(jù)此，記者輾轉(zhuǎn)聯(lián)系上了太原市生態(tài)環(huán)境局負(fù)責(zé)合法性審查的法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)科。一位趙姓工作人員表示，限行是由大氣環(huán)境科負(fù)責(zé)的。當(dāng)記者問限行通告是否經(jīng)過合法性審查時，該工作人員表示，自己沒有參與，并表示會讓大氣環(huán)境科相關(guān)人員與記者聯(lián)系。
很快，一位自稱太原市生態(tài)環(huán)境局大氣環(huán)境科的楊姓工作人員給記者打來電話稱，太原市改善省城環(huán)境質(zhì)量領(lǐng)導(dǎo)小組是太原市為改善省城環(huán)境質(zhì)量成立的議事機(jī)構(gòu)，實(shí)行雙組長制，成員單位包括生態(tài)環(huán)境、公安、氣象等多個部門，辦公室設(shè)在市生態(tài)環(huán)境局。
“機(jī)動車限行是由市生態(tài)環(huán)境局根據(jù)會商結(jié)果提出建議上報，市政府授權(quán)后，由公安部門發(fā)布的。”楊姓工作人員說，市生態(tài)環(huán)境局每天都會組織由生態(tài)環(huán)境、氣象、監(jiān)測、科研及專家組進(jìn)行會商研判，根據(jù)自己研判和省級部門研判結(jié)果得出預(yù)報，上報市里。
該工作人員進(jìn)一步解釋說，太原污染物來源主要為企業(yè)污染、揚(yáng)塵污染、機(jī)動車污染和生活污染。12月13日市生態(tài)環(huán)境局已發(fā)布通知，要求全市焦化企業(yè)壓產(chǎn)50%，化工、炭黑等壓產(chǎn)30%，太鋼作為A級企業(yè)自主壓產(chǎn)20%，水泥等行業(yè)全部停產(chǎn)。除了有供熱任務(wù)的企業(yè)，工業(yè)企業(yè)已經(jīng)將污染壓到最低空間。在抑制揚(yáng)塵方面，也采取了極為嚴(yán)格的措施�！懊鎸赡艿絹淼奈廴咎鞖�，慎重考慮之后才決定采取機(jī)動車限行措施”。
重大行政決策
太原交警部門發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2021年5月20日，太原市機(jī)動車保有量達(dá)190萬余輛。此次單雙號限行期間，每天約有95萬輛機(jī)動車出行受到影響。
那么，影響如此多人出行的限行究竟屬不屬于重大行政決策？
“機(jī)動車限行涉及公眾出行切身利益，當(dāng)然屬于重大行政決策�！迸碓茦I(yè)說，根據(jù)國務(wù)院頒布的《重大行政決策程序暫行條例》，制定有關(guān)公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等方面的重大公共政策和措施；決定對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有重大影響、涉及重大公共利益或者社會公眾切身利益的其他重大事項(xiàng)等決策事項(xiàng)屬于重大行政決策事項(xiàng)。
彭云業(yè)說，根據(jù)大氣污染防治法，機(jī)動車限行通告的發(fā)布主體應(yīng)該是太原市人民政府，并且在決策之前應(yīng)該有充分的依據(jù)，如是否有詳實(shí)的數(shù)據(jù)支撐將迎來污染天氣，達(dá)到何種污染程度才可以決定采取機(jī)動車限行措施。這些均應(yīng)該向公眾公開。
“通告發(fā)布之前，除了合法性審查，還應(yīng)該采取召開聽證會等多種措施，保障人民群眾參與權(quán)，確保決策內(nèi)容符合法律、法規(guī)和規(guī)章。同時，獲得公眾的認(rèn)可�！迸碓茦I(yè)說，政府部門在作出行政決定時，還應(yīng)注意公權(quán)力行使與私權(quán)利保護(hù)之間的關(guān)系，如為了公眾健康采取的限行，對機(jī)動車主的權(quán)利是一種限制，是否應(yīng)該考慮在稅費(fèi)等方面進(jìn)行一定補(bǔ)償。
不同處理模式
記者發(fā)現(xiàn)，同樣的限行，不同的地方有著不同的處理模式，即使同在太原，每次也不盡相同。
2020年10月16日，太原市發(fā)布2020年冬季第一份限行通告時，落款同樣為太原市公安局，而向太原市公安局交警支隊(duì)下達(dá)限行通知要求的也同樣是太原市改善省城環(huán)境質(zhì)量領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。通告發(fā)布后，本報新媒體曾予以關(guān)注報道。
2020年11月26日，太原市發(fā)布第二份限行通告，這次的發(fā)布方為太原市人民政府，雖然僅限行1天，但此次限行不僅提前一個星期發(fā)布通告，而且還專門召開新聞發(fā)布會予以解讀。
縱觀全國，不少城市特別是北方城市，都出臺過限行措施。
在北京市人民政府官方網(wǎng)站，記者查詢了11年來(2010年至2021年，其中2011年未發(fā)布)北京市發(fā)布的13份限行通告，其中2013年、2015年分別發(fā)布過2份。這13份限行通告均為帶有正式文號(如：京政發(fā)〔2020〕13號)的紅頭文件，決定實(shí)施限行措施的均為北京市人民政府，發(fā)布方均為北京市人民政府，發(fā)布方式均為通過北京市人民政府官方網(wǎng)站。
記者還注意到，針對2019年、2020年、2021年發(fā)布的限行通告，北京市交通委員會還配發(fā)了相關(guān)的政策解讀。
