交通銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家連平：理性看待我國政府債務(wù)

　　一個(gè)時(shí)期以來，中國政府債務(wù)水平是否過高、風(fēng)險(xiǎn)是否可控成為國內(nèi)外關(guān)注的焦點(diǎn)。市場上對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力增大情況下適度增加政府債務(wù)存在不少疑慮�？v觀以往國際金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)大蕭條，通常認(rèn)為，過度負(fù)債和高杠桿是導(dǎo)致危機(jī)的基本因素之一。討論政府債務(wù)規(guī)模的合理性及其風(fēng)險(xiǎn)，需要正確認(rèn)識(shí)政府債務(wù)的經(jīng)濟(jì)作用，尤其是應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體國情客觀理性地評(píng)價(jià)政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

　　一、適當(dāng)增加政府債務(wù)是當(dāng)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

　　政府合理舉債有助于維持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長。當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢錯(cuò)綜復(fù)雜，我國經(jīng)濟(jì)增長面臨舊動(dòng)力減弱和新動(dòng)力不足的結(jié)構(gòu)性矛盾，經(jīng)濟(jì)下行壓力依然較大。2016年是“十三五”規(guī)劃的開局之年，要保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，需要適當(dāng)加大積極財(cái)政政策的實(shí)施力度。

　　適度加大國債和地方政府債券發(fā)行規(guī)模，是政府依法規(guī)范加杠桿的重要舉措。從市場經(jīng)濟(jì)多年發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，世界各國幾乎無一例外要通過適度政府舉債為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)發(fā)展籌措財(cái)力，平滑處理公共工程支出負(fù)擔(dān)，更好地改善民生、造福于公眾，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生發(fā)展基礎(chǔ)。政府適度加杠桿還可以避免全社會(huì)債務(wù)收縮對(duì)經(jīng)濟(jì)造成負(fù)面影響，從而保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長。

　　充分用好增加的政府債務(wù)，有助于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)。政府適度舉債有利于減輕企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，有助于實(shí)現(xiàn)企業(yè)去杠桿和降成本，為企業(yè)生產(chǎn)性投資提供資金保障，激發(fā)企業(yè)主動(dòng)投資意愿。通過合理配置政府債務(wù)資金，有利于撬動(dòng)資金流向結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)領(lǐng)域，是實(shí)現(xiàn)去庫存、去產(chǎn)能、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和培育經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)的重要手段。政府適度舉債，有利于促進(jìn)居民收入中高速增長，進(jìn)而推動(dòng)居民消費(fèi)；有助于加快城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展步伐，實(shí)現(xiàn)公平與效率的有機(jī)結(jié)合。

　　二、我國政府債務(wù)具備適度增加的良好條件

　　其一，我國財(cái)政赤字率和債務(wù)水平不高。我國財(cái)政赤字率和政府負(fù)債率在世界主要經(jīng)濟(jì)體中相對(duì)較低，2016年計(jì)劃赤字率達(dá)到3%，仍處在國際公認(rèn)的合理范圍內(nèi)。判定債務(wù)規(guī)模是否過大并非看其絕對(duì)規(guī)模大小，而是看其相對(duì)大小。從相對(duì)比較看，中國政府債務(wù)水平并不算高。截至2015年底，中央政府債務(wù)10.66萬億元，地方政府債務(wù)16萬億元，全國政府債務(wù)共計(jì)26.66萬億元，占GDP比重為39.4%。加上地方政府或有債務(wù)（即政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)），按審計(jì)署20%的平均代償率匡算，全國政府債務(wù)率達(dá)到41.5%左右，遠(yuǎn)低于歐盟60%的警戒線。從總體債務(wù)結(jié)構(gòu)看，中國債務(wù)的主要問題是非金融企業(yè)部門債務(wù)，其債務(wù)率高達(dá)131%。金融部門債務(wù)率約為21%，居民部門債務(wù)率為40%左右，政府部門債務(wù)率約為40%。

　　其二，我國政府有較為充足的償債能力。當(dāng)下，我國財(cái)政收入規(guī)�？捎^，債務(wù)率和債務(wù)依存度水平良好。得益于經(jīng)濟(jì)持續(xù)的中高速增長，我國財(cái)政收入增速較快，為實(shí)施更有力度的積極財(cái)政政策提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。除了可觀的財(cái)政收入外，政府還擁有相當(dāng)豐厚的資產(chǎn)。按窄口徑匡算，中國的主權(quán)資產(chǎn)凈值為20萬億元左右。這表明中國政府擁有足夠的主權(quán)資產(chǎn)來覆蓋其主權(quán)負(fù)債。政府債務(wù)問題還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步分析衡量償債能力指標(biāo)，即債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財(cái)力）。2015年我國地方政府債務(wù)率為89.2%，低于國際警戒線。我國政府可觀的財(cái)政收入、合理的債務(wù)率和較低的債務(wù)依存度水平，為政府償債提供了充分保障。

　　其三，我國擁有大量國企經(jīng)營收入和較強(qiáng)的國有資產(chǎn)變現(xiàn)能力。通過國企改革，不但可以盤活存量資本，提高國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，而且能夠釋放大量財(cái)政可用資金，為適當(dāng)增加政府負(fù)債提供強(qiáng)有力的資金支持。經(jīng)測算，非金融國企股權(quán)結(jié)構(gòu)改革每年可盤活萬億存量資金。雄厚的國有資本存量不但具有較強(qiáng)的盈利能力，而且可以通過股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整變現(xiàn)。

　　目前，我國中央政府債務(wù)狀況總體較好，大幅低于發(fā)達(dá)國家水平�？紤]到中央政府擁有位居世界前列的財(cái)政收入和較強(qiáng)的國有資產(chǎn)變現(xiàn)能力，未來仍可根據(jù)需要適度增加中央政府債務(wù)�？紤]到地方政府擁有一定數(shù)量的負(fù)有償還或救助責(zé)任的或有負(fù)債，部分地方政府也曾有過盲目舉債的行為，地方政府債務(wù)有必要實(shí)施限額管理，以合理控制地方政府債務(wù)的增長。

　　三、債務(wù)置換有助于化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

　　近年來，我國中央政府對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)保持高度關(guān)注，并積極采取措施規(guī)范地方政府債務(wù)管理，取得了階段性成效。通過對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理，建立了控制地方政府債務(wù)規(guī)模的長效機(jī)制。通過發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)，有效緩解了部分地方政府的償債壓力。將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，主動(dòng)接受各級(jí)人大監(jiān)督。建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，督促高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)多渠道籌集資金化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　地方政府債券的重要購買主體仍然是商業(yè)銀行。鑒于信貸利率明顯高于債券收益率，債務(wù)置換將直接減少商業(yè)銀行的利息收入，但置換債將從流動(dòng)性和風(fēng)險(xiǎn)兩方面對(duì)銀行產(chǎn)生積極作用。地方政府債券納入銀行抵押品范圍，有助于提高銀行資產(chǎn)流動(dòng)性。債券投資不計(jì)入銀行貸存比，有助于降低貸存比，從而在一定程度上可以降低銀行資金成本。地方政府發(fā)行的置換債在整體上有助于減少銀行風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)規(guī)模，信貸風(fēng)險(xiǎn)和不良貸款的生成速度也可能因此而顯著降低，從而有助于提高資本充足率。債務(wù)置換降低了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有助于銀行系統(tǒng)改善整體資產(chǎn)質(zhì)量和守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

　　為更有效地化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，未來應(yīng)多管齊下規(guī)范地方政府債務(wù)管理。必須定期分析債務(wù)狀況，建立健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、應(yīng)急處置和考核問責(zé)等機(jī)制。督促地方用好置換債資金，充分發(fā)揮政府債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支持作用。督促地方政府切實(shí)履行償債責(zé)任，妥善處理存量債務(wù)，加大力度懲處地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為。

　　四、未來一個(gè)時(shí)期中國政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控

　　分析政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，應(yīng)當(dāng)充分考慮各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的不同以及債務(wù)指標(biāo)的差別，切不能一概而論。討論中國政府債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)必須緊密結(jié)合中國國情特征。

　　其一，中國的融資平臺(tái)公司債務(wù)具有特殊性。其二，中國是一個(gè)擁有高儲(chǔ)蓄比例的經(jīng)濟(jì)體，這為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)融資提供了充足的來源。高儲(chǔ)蓄率國家往往可以在不依賴國際因素的環(huán)境下，依靠國內(nèi)力量較為平滑地處置債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其三，以銀行為主的金融體系決定了中國債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度相對(duì)較低。其四，廣義政府內(nèi)部資源重新配置便于緩解債務(wù)問題。

　　綜上可見，中國政府短期內(nèi)發(fā)生債務(wù)危機(jī)的概率很小。但隨著經(jīng)濟(jì)增長下行壓力加大，在經(jīng)濟(jì)體負(fù)債率不斷提高的同時(shí)，企業(yè)利潤縮水、償債能力減弱，不良債務(wù)率也在提升。當(dāng)下政府債務(wù)狀況雖然良好，但仍需關(guān)注并嚴(yán)密控制重點(diǎn)局部和薄弱環(huán)節(jié)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以防債務(wù)問題影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。

　　第一，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，妥善處理部分不良資產(chǎn)。對(duì)低投資回報(bào)率、高債務(wù)率的政府公共基礎(chǔ)建設(shè)，應(yīng)積極采取多種措施化解其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。通過政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理，控制政府債務(wù)規(guī)模。應(yīng)建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急處置機(jī)制，以保證政府公共服務(wù)職能的發(fā)揮。

　　第二，制定中長期滾動(dòng)預(yù)算，真正實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)限額管理。在跨年度的時(shí)間框架內(nèi)，根據(jù)各種政策和環(huán)境變化預(yù)估支出的中長期影響和未來成本，合理制定支出的總上限�？紤]到或有負(fù)債需更長期的時(shí)間框架來反映其社會(huì)責(zé)任，因此應(yīng)進(jìn)行更遠(yuǎn)期的提前預(yù)估與測算，從而進(jìn)行遠(yuǎn)期風(fēng)險(xiǎn)控制，真正實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)限額管理。

　　第三，推動(dòng)融資平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型。進(jìn)一步發(fā)展和健全多層次金融體系，促進(jìn)融資渠道多元化，引導(dǎo)社會(huì)資金流向債券市場和股權(quán)融資市場，為融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型創(chuàng)造良好的外部條件。推動(dòng)融資平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型。完善市場化退出和重組機(jī)制，通過司法程序?qū)�違約的融資平臺(tái)公司市場化債務(wù)進(jìn)行處置，以阻斷風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)。

　　此外，還要完善政府資產(chǎn)負(fù)債表編制，增加地方政府債務(wù)的透明度。這將有利于市場給地方政府債券準(zhǔn)確定價(jià)，實(shí)現(xiàn)市場監(jiān)督的作用。（原文來源：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào) 作者：交通銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家連平）