【精準(zhǔn)扶貧專家談】鄒一南：精準(zhǔn)扶貧要理清“十大關(guān)系”

　　【精準(zhǔn)扶貧專家談】

　　作者:中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部 鄒一南

　　【核心觀點(diǎn)】精準(zhǔn)扶貧要理清“十大關(guān)系”：絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困的關(guān)系、農(nóng)村貧困和城市貧困的關(guān)系、建檔標(biāo)準(zhǔn)和民主評(píng)議的關(guān)系、專項(xiàng)扶貧和行業(yè)扶貧的關(guān)系、政府主導(dǎo)和社會(huì)動(dòng)員的關(guān)系、資金整合和嚴(yán)格審計(jì)的關(guān)系、產(chǎn)業(yè)扶貧和社保兜底的關(guān)系、措施到戶和片區(qū)開發(fā)的關(guān)系、外部幫扶和自力更生的關(guān)系、發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)的關(guān)系。

　　精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制提出至今，脫貧攻堅(jiān)取得良好成效。隨著扶貧工作的持續(xù)深入，一些深層次體制機(jī)制弊端逐漸開始影響精準(zhǔn)扶貧成效，為取得脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的最終勝利，如期全面建成小康社會(huì)，須處理好以下十個(gè)方面的重大關(guān)系。

　　N01.絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困的關(guān)系

　　從國際經(jīng)驗(yàn)看，任何一個(gè)國家都未能徹底消滅貧困現(xiàn)象，一定范圍和一定程度內(nèi)的相對(duì)貧困是持續(xù)存在的。作為一個(gè)區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展差距十分巨大的發(fā)展中國家，落后地區(qū)和落后人群的存在也將會(huì)持續(xù)很長時(shí)間。因此，扶貧既要著眼于2020年前消滅絕對(duì)貧困人口，也要放眼于2020年之后對(duì)相對(duì)貧困人口的幫扶工作。要提早進(jìn)行規(guī)劃，做好政策銜接，在堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的同時(shí)，充分做好與相對(duì)貧困進(jìn)行長期斗爭的持久戰(zhàn)準(zhǔn)備。

　　N02.農(nóng)村貧困和城市貧困的關(guān)系

　　精準(zhǔn)扶貧主要是指農(nóng)村扶貧。與農(nóng)村人口相比，城鎮(zhèn)雖然具有相對(duì)較高的收入水平，但所面臨的生存壓力要遠(yuǎn)大于農(nóng)村。尤其是對(duì)于進(jìn)城的農(nóng)民工而言，由于離開農(nóng)村無法享受扶貧政策的幫扶，同時(shí)又因沒有城市戶籍而無法享受市民的低保待遇，處于城市和農(nóng)村“兩不管”境地，如果對(duì)此類“夾心層”人群遲遲不能建立專門的扶持機(jī)制，將會(huì)產(chǎn)生很大的社會(huì)穩(wěn)定隱患。因此，應(yīng)及早建立城市貧困人口幫扶機(jī)制，完善精準(zhǔn)扶貧治理體系。

　　N03.建檔標(biāo)準(zhǔn)和民主評(píng)議的關(guān)系

　　在精準(zhǔn)識(shí)別過程中，貧困戶建檔立卡的名額分配方法是國家統(tǒng)計(jì)局依據(jù)2855元的收入標(biāo)準(zhǔn)，估計(jì)出各省和縣的貧困發(fā)生率，按10%的上浮比例逐級(jí)向下分配的。由于村級(jí)行政單位缺乏農(nóng)戶收入數(shù)據(jù)，在貧困戶識(shí)別過程中采用民主評(píng)議方法分配建檔立卡名額，從而形成建檔立卡名額分配的收入標(biāo)準(zhǔn)與建檔立卡名額使用的民主評(píng)議“兩層皮”現(xiàn)象，造成一定程度上的貧困識(shí)別偏誤。因此應(yīng)該盡快建立科學(xué)的建檔立卡方式，提高貧困識(shí)別的精準(zhǔn)度。

　　N04.專項(xiàng)扶貧和行業(yè)扶貧的關(guān)系

　　我國的扶貧資金包括國務(wù)院扶貧辦管理的扶貧專項(xiàng)資金，以及由各行業(yè)主管部門管理的帶有扶貧性質(zhì)的部門專項(xiàng)資金。扶貧專項(xiàng)資金受精準(zhǔn)扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制約束，使用精準(zhǔn)度較高，而部門專項(xiàng)資金更多受制于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在資金使用過程中往往不受精準(zhǔn)扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制約束，造成扶貧精準(zhǔn)度不高，存在資金使用效率較低的現(xiàn)象。對(duì)此，應(yīng)切實(shí)提高扶貧辦的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，各行業(yè)主管部門在實(shí)施扶貧項(xiàng)目時(shí)，要經(jīng)由扶貧辦依據(jù)精準(zhǔn)扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)安排資金使用和項(xiàng)目驗(yàn)收，確保扶貧資金使用效率。

　　N05.政府主導(dǎo)和社會(huì)動(dòng)員的關(guān)系

　　從國際經(jīng)驗(yàn)看，非政府組織和個(gè)人等社會(huì)力量在扶貧工作中能夠起到特殊的重要作用。當(dāng)前，對(duì)個(gè)人和非政府組織針對(duì)貧困地區(qū)和人口的捐贈(zèng)、扶助、收養(yǎng)等行為的立法立規(guī)還遠(yuǎn)未完善，社會(huì)合力助推扶貧的格局尚未形成。應(yīng)著力解決阻礙社會(huì)力量參與扶貧的體制機(jī)制弊端，建立社會(huì)力量參與扶貧的有效激勵(lì)。同時(shí)，應(yīng)加快扶持以扶貧為主要任務(wù)的非政府組織，將其培養(yǎng)成為2020年之后對(duì)貧困幫扶的主導(dǎo)力量。

　　N06.資金整合和嚴(yán)格審計(jì)的關(guān)系

　　長期以來，由于涉農(nóng)資金無法整合導(dǎo)致使用效率低、不符合實(shí)際的現(xiàn)象層出不窮。國務(wù)院辦公廳于今年4月針對(duì)這一問題專門出臺(tái)了《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》，提出要形成“多個(gè)渠道引水、一個(gè)龍頭放水”的扶貧投入新格局，并將資金項(xiàng)目審批權(quán)限下放到縣，這對(duì)解決“打醬油的錢不能買醋”的問題提供了政策基礎(chǔ)。但是，下放權(quán)力的同時(shí)不能忽視資金監(jiān)管，應(yīng)及時(shí)建立完善在扶貧資金整合使用條件下的項(xiàng)目審計(jì)工作機(jī)制，劃清資金整合和資金挪用的界限。

　　N07.產(chǎn)業(yè)扶貧和社保兜底的關(guān)系

　　目前，我國同時(shí)實(shí)行農(nóng)村扶貧和低保制度，按照應(yīng)扶盡扶、應(yīng)保盡保的原則，將符合條件的農(nóng)村低保對(duì)象全部納入建檔立卡范圍，同時(shí)將符合條件的建檔立卡貧困戶全部納入農(nóng)村低保范圍。應(yīng)進(jìn)一步明確產(chǎn)業(yè)扶貧和社會(huì)保障的關(guān)系，前者的主要任務(wù)是“致富”，后者的主要任務(wù)是“兜底”，避免出現(xiàn)因獲得低保待遇而失去產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目支持的現(xiàn)象，使農(nóng)村低保制度和扶貧開發(fā)政策的有效銜接。

　　N08.措施到戶和片區(qū)開發(fā)的關(guān)系

　　根據(jù)國務(wù)院《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》的要求，對(duì)貧困戶要逐村逐戶制定幫扶計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)措施精準(zhǔn)到戶。同時(shí)，《中央扶貧開發(fā)規(guī)劃綱要（2011-2020年）》也提出，要堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針，把扶貧開發(fā)作為脫貧致富的主要途徑。我國幅員遼闊，各地區(qū)自然地理?xiàng)l件迥異，發(fā)展水平相差懸殊。措施到戶和片區(qū)開發(fā)都是扶貧的有效方式，扶貧工作應(yīng)因地制宜，符合實(shí)際。對(duì)于貧困發(fā)生率已經(jīng)較低、貧困人口零散分布、自然地理?xiàng)l件較好的地區(qū)，應(yīng)嚴(yán)格貫徹措施到戶，一戶一策的解決貧困問題。對(duì)于貧困狀況嚴(yán)重、存在大面積連片貧困、自然地理?xiàng)l件惡劣的地區(qū)，應(yīng)在找準(zhǔn)貧困戶致貧的個(gè)性和共性原因基礎(chǔ)上，集中力量實(shí)施片區(qū)開發(fā)，改善阻礙區(qū)域發(fā)展的生產(chǎn)生活條件。

　　N09.外部幫扶和自力更生的關(guān)系

　　扶貧的主體是政府，但是外部幫扶無法從根本上實(shí)現(xiàn)貧困戶的穩(wěn)定脫貧，要真正擺脫貧困還需發(fā)揮貧困主體自身的能動(dòng)作用。在扶貧工作中，應(yīng)改變政府包辦一切的工作方式，避免急功近利的思維模式，著力提高貧困群體的參與性，避免使貧困戶形成“等、靠、要”思想，由“要我脫貧”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙�脫貧”�?/p>

　　N010.發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)的關(guān)系

　　貧困的形成固然有貧困群體自身?xiàng)l件和貧困地區(qū)區(qū)位條件的原因，但國家政策的傾斜一定程度上也會(huì)影響地區(qū)的發(fā)展。當(dāng)前，新一輪改革開發(fā)所設(shè)立的試驗(yàn)區(qū)、自貿(mào)區(qū)大多集中在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，使得全國的優(yōu)質(zhì)資源進(jìn)一步向這些地區(qū)集中，客觀上加大了發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)在發(fā)展機(jī)會(huì)上的差距，使落后地區(qū)更加“邊緣化”。國家在制定新的地區(qū)發(fā)展規(guī)劃和設(shè)立新的特區(qū)時(shí)，應(yīng)對(duì)這一問題加以考慮，避免在國家層面形成擴(kuò)大區(qū)域差距的政策導(dǎo)向。