加快構(gòu)建數(shù)據(jù)要素國(guó)家治理體系

　　作者：陳凱華（中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院研究員）；康瑾（中國(guó)工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)研究院工程師）

　　黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視數(shù)字化發(fā)展，明確提出建設(shè)數(shù)字中國(guó)。6月22日，習(xí)近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第二十六次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)事關(guān)國(guó)家發(fā)展和安全大局，要維護(hù)國(guó)家數(shù)據(jù)安全，保護(hù)個(gè)人信息和商業(yè)秘密，促進(jìn)數(shù)據(jù)高效流通使用、賦能實(shí)體經(jīng)濟(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理，加快構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系。會(huì)議還審議通過了《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》。

　　數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，是數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的基礎(chǔ)，已快速融入生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)和社會(huì)服務(wù)管理等各個(gè)環(huán)節(jié)，深刻改變著生產(chǎn)方式、生活方式和社會(huì)治理方式。為保障數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系的健康運(yùn)行，迫切需要構(gòu)建符合數(shù)據(jù)要素特點(diǎn)的數(shù)據(jù)要素國(guó)家治理體系。數(shù)據(jù)要素國(guó)家治理體系是指統(tǒng)籌數(shù)據(jù)要素流通與應(yīng)用的一系列相互關(guān)聯(lián)、相互協(xié)調(diào)的制度安排，體現(xiàn)在國(guó)家、行業(yè)、區(qū)域、企業(yè)、個(gè)人等不同層面，涉及科技、產(chǎn)業(yè)、社會(huì)等不同應(yīng)用領(lǐng)域以及數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、加工、分析等不同管理階段。構(gòu)建數(shù)據(jù)要素國(guó)家治理體系不僅是我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的迫切需要，而且是我國(guó)釋放數(shù)據(jù)要素價(jià)值、占據(jù)國(guó)際數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)制高點(diǎn)的迫切需要。為此，需要宏中微系統(tǒng)推進(jìn)，構(gòu)建數(shù)據(jù)要素國(guó)家治理框架，面向數(shù)據(jù)應(yīng)用與管理全鏈條，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素在不同環(huán)節(jié)、不同領(lǐng)域的融通匯聚，堅(jiān)持技術(shù)創(chuàng)新與制度創(chuàng)新雙輪驅(qū)動(dòng)，發(fā)揮政府與市場(chǎng)協(xié)同作用，提高數(shù)據(jù)要素治理效能。

　　構(gòu)建數(shù)據(jù)要素國(guó)家治理體系是數(shù)字化高質(zhì)量發(fā)展的迫切需要

　　國(guó)家數(shù)據(jù)要素高效治理迫切需要構(gòu)建數(shù)據(jù)要素國(guó)家治理體系。數(shù)據(jù)要素向各領(lǐng)域廣泛擴(kuò)散滲透，形成了人類世界、物理世界與信息世界三元融合的復(fù)雜系統(tǒng)。三元世界的融合使得傳統(tǒng)數(shù)據(jù)治理方式表現(xiàn)出制度供給不足、治理部門分割、響應(yīng)速度慢等問題。而且，當(dāng)前不同層級(jí)、不同部門、不同類型的數(shù)據(jù)治理機(jī)制未能有效銜接，政府、平臺(tái)企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人等不同主體的數(shù)據(jù)治理訴求可能會(huì)相互沖突，科技、產(chǎn)業(yè)和社會(huì)不同領(lǐng)域的數(shù)據(jù)治理規(guī)則難以協(xié)調(diào)。因此，迫切需要構(gòu)建數(shù)據(jù)要素國(guó)家治理體系，補(bǔ)齊數(shù)據(jù)要素協(xié)同治理制度短板，加強(qiáng)不同數(shù)據(jù)要素治理規(guī)則的銜接，打破治理孤島，提高數(shù)據(jù)治理整體效能。

　　釋放數(shù)據(jù)要素價(jià)值迫切需要構(gòu)建數(shù)據(jù)要素國(guó)家治理體系。數(shù)據(jù)要素的價(jià)值生成是一個(gè)多維、動(dòng)態(tài)的概念。從數(shù)據(jù)管理鏈來看，數(shù)據(jù)要素價(jià)值體現(xiàn)在數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、加工、分析、服務(wù)等不同環(huán)節(jié)；從數(shù)據(jù)應(yīng)用鏈來看，數(shù)據(jù)要素價(jià)值體現(xiàn)在科技、產(chǎn)業(yè)和社會(huì)等不同領(lǐng)域的創(chuàng)新應(yīng)用。我國(guó)具有超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)和海量創(chuàng)新主體，為數(shù)據(jù)要素的價(jià)值生成奠定了良好基礎(chǔ)，同時(shí)也增大了數(shù)據(jù)治理的難度。一方面，數(shù)據(jù)資源利用率不高。將原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)要素的技術(shù)水平有待提升，大量非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)并未得到有效利用。另一方面，數(shù)據(jù)要素的戰(zhàn)略價(jià)值和自生成性特征促使創(chuàng)新主體紛紛構(gòu)建自身主導(dǎo)的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，但也產(chǎn)生了數(shù)據(jù)壟斷、數(shù)據(jù)歧視等問題。因此，迫切需要構(gòu)建數(shù)據(jù)要素國(guó)家治理體系，推動(dòng)數(shù)據(jù)要素的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值有序釋放。

　　占據(jù)數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)制高點(diǎn)迫切需要構(gòu)建數(shù)據(jù)要素國(guó)家治理體系。數(shù)據(jù)要素治理能力正在成為重塑國(guó)際關(guān)系，改變國(guó)際話語(yǔ)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)格局，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間地緣政治格局加速重構(gòu)的關(guān)鍵力量，世界主要國(guó)家和組織紛紛制定數(shù)據(jù)要素治理規(guī)則，培育自身數(shù)據(jù)要素資源優(yōu)勢(shì)，積極開展數(shù)字外交，力求占據(jù)全球數(shù)據(jù)治理主動(dòng)權(quán)。例如，2022年4月，美國(guó)發(fā)布《促進(jìn)使用公平數(shù)據(jù)》建議書，提出加強(qiáng)信息采集、完善基礎(chǔ)設(shè)施以充分利用數(shù)據(jù)資源，建立分類數(shù)據(jù)管理機(jī)制；歐盟于2022年2月發(fā)布《數(shù)據(jù)法案》，旨在強(qiáng)化數(shù)字主權(quán)，在數(shù)據(jù)共享、國(guó)際數(shù)據(jù)傳輸、數(shù)據(jù)互操作等方面做出了約束性規(guī)定。因此，迫切需要構(gòu)建數(shù)據(jù)要素國(guó)家治理體系，推動(dòng)各級(jí)各類數(shù)據(jù)治理規(guī)則與國(guó)際接軌，提高數(shù)據(jù)治理國(guó)際話語(yǔ)權(quán)，強(qiáng)化關(guān)鍵數(shù)據(jù)要素的自主可控，占據(jù)國(guó)際數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)制高點(diǎn)。

　　打造協(xié)同高效的數(shù)據(jù)要素國(guó)家治理體系

　　構(gòu)建兼顧效率、公平與安全的數(shù)據(jù)要素國(guó)家治理體系。一是完善數(shù)據(jù)載體體系。優(yōu)化數(shù)據(jù)中心、超算中心、物聯(lián)網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的空間和產(chǎn)業(yè)布局，為數(shù)據(jù)要素的生成、流通和交易提供載體支撐。二是提高全民數(shù)字素養(yǎng)和技能。加強(qiáng)數(shù)字素養(yǎng)和技能培訓(xùn)，提高公民獲取數(shù)據(jù)、處理數(shù)據(jù)與應(yīng)用數(shù)據(jù)的能力。三是構(gòu)建數(shù)據(jù)要素的分類分級(jí)授權(quán)使用體系。針對(duì)結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)或非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，原始數(shù)據(jù)或處理數(shù)據(jù)，私人數(shù)據(jù)或公共數(shù)據(jù)，敏感數(shù)據(jù)或非敏感數(shù)據(jù)，即時(shí)數(shù)據(jù)或歷史數(shù)據(jù)等不同數(shù)據(jù)，制定數(shù)據(jù)要素的分類分級(jí)授權(quán)使用標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素經(jīng)濟(jì)價(jià)值與社會(huì)價(jià)值的統(tǒng)一。四是構(gòu)建數(shù)據(jù)要素的市場(chǎng)化流通配置體系。建立符合數(shù)據(jù)要素特征的數(shù)據(jù)要素流通體系，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與數(shù)據(jù)交易平臺(tái)建設(shè)，建立市場(chǎng)評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)要素貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬的數(shù)據(jù)價(jià)值分配機(jī)制。五是構(gòu)建數(shù)據(jù)要素安全保障體系。強(qiáng)化對(duì)數(shù)據(jù)要素的監(jiān)測(cè)認(rèn)證、安全評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)要素的全鏈條可追溯。加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域數(shù)據(jù)、個(gè)人隱私的保護(hù)，完善數(shù)據(jù)跨境流通機(jī)制，規(guī)避數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　打造面向數(shù)據(jù)應(yīng)用全鏈條的數(shù)據(jù)要素國(guó)家治理體系。一是打造科研數(shù)據(jù)國(guó)家治理體系。建立科技資源開放共享和科技合作數(shù)字平臺(tái)，提高科技資源利用效率，促進(jìn)科技合作。完善開源知識(shí)產(chǎn)權(quán)、開源標(biāo)準(zhǔn)等制度環(huán)境，打造開源技術(shù)生態(tài)服務(wù)體系，防范開源供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)。二是完善產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)國(guó)家治理體系。健全針對(duì)數(shù)據(jù)要素的反壟斷、反不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、稅收等監(jiān)管政策，打造有利于數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境。三是完善社會(huì)數(shù)據(jù)國(guó)家治理體系。建立教育、醫(yī)療、交通、社會(huì)保障、安防、養(yǎng)老、應(yīng)急管理等領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，輔助社會(huì)服務(wù)和治理決策。運(yùn)用多元數(shù)據(jù)建立具有安全態(tài)勢(shì)感知能力的數(shù)字城市和數(shù)字鄉(xiāng)村，強(qiáng)化社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)研判和預(yù)警能力。

　　打造面向數(shù)據(jù)管理全鏈條的數(shù)據(jù)要素國(guó)家治理體系。一是擴(kuò)大數(shù)據(jù)要素管理全鏈條供需匹配。推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型促進(jìn)中心等公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，為創(chuàng)新主體提供數(shù)據(jù)要素管理全鏈條交易撮合、咨詢、安全保障等服務(wù)。面向數(shù)字科技、數(shù)字經(jīng)濟(jì)與數(shù)字社會(huì)創(chuàng)新發(fā)展需求，拓展數(shù)據(jù)生成、采集、存儲(chǔ)、加工、分析、服務(wù)等數(shù)據(jù)要素應(yīng)用場(chǎng)景。二是構(gòu)建數(shù)據(jù)要素管理全鏈條標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。打造面向數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、加工、分析、服務(wù)等管理全鏈條的數(shù)據(jù)要素標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，提高數(shù)據(jù)要素的互操作性、準(zhǔn)確性、規(guī)范性，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素全鏈條高效銜接。

　　堅(jiān)持技術(shù)創(chuàng)新與制度創(chuàng)新雙輪驅(qū)動(dòng)，推動(dòng)數(shù)據(jù)要素治理手段與機(jī)制變革。一是構(gòu)建數(shù)據(jù)要素治理技術(shù)體系。面向數(shù)據(jù)管理與應(yīng)用全鏈條，加強(qiáng)傳感器、物聯(lián)網(wǎng)、邊緣計(jì)算、數(shù)據(jù)中心、高性能計(jì)算、服務(wù)器、工業(yè)軟件、隱私計(jì)算等數(shù)據(jù)治理技術(shù)的研發(fā)突破，提高算法算力算據(jù)水平，為數(shù)據(jù)要素治理提供技術(shù)底座。二是設(shè)立數(shù)據(jù)要素國(guó)家治理機(jī)構(gòu)。統(tǒng)籌管理不同鏈條、部門、區(qū)域的數(shù)據(jù)要素系統(tǒng)，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和評(píng)估數(shù)據(jù)要素來源、去向和應(yīng)用，對(duì)數(shù)據(jù)要素治理相關(guān)法律做出解釋，幫助市場(chǎng)主體識(shí)別數(shù)據(jù)要素應(yīng)用前景和風(fēng)險(xiǎn)。

　　發(fā)揮政府與市場(chǎng)作用，打造多元主體協(xié)同共治的數(shù)據(jù)要素治理模式。一是完善數(shù)據(jù)治理法律法規(guī)。制定國(guó)家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，圍繞科技研發(fā)、人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)、改善公共服務(wù)、保障數(shù)據(jù)安全、規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流通等方面構(gòu)建系統(tǒng)全面的數(shù)據(jù)要素治理框架，引導(dǎo)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置。二是明確多元主體協(xié)同共治的定位。秉持開放、合作、平等、互惠的價(jià)值觀，明確各級(jí)政府、平臺(tái)企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等多元主體參與數(shù)據(jù)治理的權(quán)力和職責(zé)。三是打造多元主體協(xié)同共治的數(shù)據(jù)共享機(jī)制。綜合考慮科技、產(chǎn)業(yè)、社會(huì)發(fā)展效率與安全，界定政府部門對(duì)不同數(shù)據(jù)要素的監(jiān)測(cè)、采集和使用權(quán)限，推動(dòng)公共部門數(shù)據(jù)有條件開放共享，促進(jìn)多元主體良性互動(dòng)。